기후대응 선진국의 탈석탄…탈석탄 유도·법 제정·보상 합의 단계적 접근 - 한겨레

[최우리의 별헤는 지구]
독일·네덜란드, 보상 마련…영국, 감축 유도
미국, 주 정부 자체적으로 탈석탄 방법 고민

지난 2012년 3월2일 독일 베르그하임에 위치한 석탄화력발전소 굴뚝에서 연기가 뿜어져 나오는 모습. 연합뉴스

‘탈석탄’의 문제는 기후위기 대응의 핵심 과제이다. 세계적으로는 이미 재생에너지와 LNG발전은 증가하고 석탄과 원전 발전은 줄어들고 있다. 그러나 한국은 여전히 석탄 의존도가 높고, 탈석탄의 필요성을 인정하면서도 현실적 대안을 찾지 못하고 있다. ‘2050 탄소중립위원회’가 밝힌 탄소중립 목표 달성의 핵심도 석탄화력발전을 재생에너지로 대체하는 것이다. 탄중위가 공개한 시나리오 1~3안 중 1안은 석탄화력발전을 남겨뒀기 때문에 국내에서 탄소중립이 불가능해졌고, 2안도 석탄화력발전보다는 배출량이 적지만 여전히 온실가스를 배출하는 액화천연가스(LNG)발전을 유지할 때 국내에서는 잔여탄소배출량이 남았다. 지난 6일부터 기후·환경단체들의 모임인 ‘전국탈석탄네트워크’는 4차례에 걸쳐 독일, 영국, 네덜란드, 미국의 탈석탄 정책을 소개했다. 각 나라마다 사정은 달랐다. 그러나 온실가스 감축 필요성 인식과 석탄의 경제성 평가, 탈석탄 유도, 법 제정과 보상 합의 등 단계적으로 접근해간다는 점이 대체로 유사했다. 특히 탈석탄·온실가스 감축 목표를 우선 세우고 보상에 대한 사회적 합의를 통해 이를 이행하고 있는 독일과 네덜란드 사례는, 정부가 탄소중립이라는 목표를 설정한 뒤 석탄을 감축시켜야 하는 과제를 남겨두고 있는 한국의 현재 상황과 유사했다.

독일 “높은 석탄 의존도, 보상으로 전환” 재생에너지 비중(전체 에너지원의 30%)도 높았지만 석탄 의존도(42%)도 높았던 독일은 2018년 이후 온실가스 배출량 감축을 위한 탈석탄이 필요하다는 사회적 합의가 이뤄졌다. 지난해 7월 2038년 탈석탄을 명시한 ‘탈석탄법’을 제정했다. 법에 따라 무연탄과 갈탄 발전 설비규모를 각각 15GW(2022년), 8GW·9GW (2030년), 2038년 0으로 3단계에 걸쳐 줄여가기로 했다. 그리고 지난해 12월부터 올해 4월과 6월까지 3차례의 경매를 통해 탈석탄 보상금을 지급한 뒤 4.78GW, 1.514GW, 2.133GW 규모의 석탄화력발전소를 3곳을 폐지했다. 이러한 경매는 2027년까지 지속되고 그 이후에는 법률에 의해 강제로 발전소가 폐지될 예정이다. 정부와 발전사 쪽은 지난해부터 15년 동안 총 43억 유로 상당의 보상금을 지급하는 데 합의했다. 최대 4만명에 이르는 석탄·갈탄 광산과 발전소 노동자에게도고용조정지원금을 고용관계 종료일 다음부터 최장 5년 동안 지급할 예정이다. 네덜란드 “탈석탄 조치로 다른 석탄발전소보다 피해입었을 때만 보상” 환경단체의 주장대로 국가 온실가스 감축 목표를 상향하라는 2019년 말 대법원의 판결이 있기까지 석탄발전 폐지 필요성은 꾸준히 제기됐다. 가스발전 비중이 컸던 네덜란드에서는 전력 수요가 증가하면서 저렴한 석탄소비량이 는 상황이었다. 2015년 기존 석탄발전소 2기(1.23GW)에 더해 신규 3기(3.5GW)가 추가됐다. 그러나 온실가스 감축 목표를 상향해야 한다는 목소리가 높아지자, 정부는 2017년 모든 석탄발전소를 2029년까지 퇴출하겠다고 발표했다. 2018년에는 5기 중 노후된 2기는 2024년에 폐지하고 신규 3기는 바이오매스로 전환한다는 내용의 법안이 국회에 제출됐다. 2019년 12월에는 2025년 이후 발전 효율이 44% 이하인 석탄화력발전소는 폐지해야 하고, 모든 석탄화력발전소는 2030년 전에 폐지하도록 한 석탄발전금지법이 시행됐다. 특히 이 법은 보상 기준을 ‘탈석탄 조치로 인해 다른 석탄발전소보다 큰 피해를 입었다는 것을 증명할 경우’로 제한했다. 자발적으로 폐쇄하는 발전사에는 보조금을 지급하지만, 과도한 국가 지원은 불가하다는 평가도 많았기 때문에 보상금이 발전소 폐지로 인한 손실과 발전소 해체 비용의 합을 넘어서는 안 된다는 원칙도 세웠다. 발전사들은 1㎿당 최대 32만8천유로(약 4억5천만원)의 보상을 받고 있다. 일부 발전사들은 보상금이 에너지전환을 하는데 충분하지 않다며 정부 상대로 소송을 준비하고 있다.

지난 6월16일 오전 서울 여의도 NH투자증권 본사 앞에서 전국탈석탄네트워크 '석탄을넘어서' 회원들이 석탄발전소를 건설 중인 삼척블루파워의 회사채 발행 주관사인 NH투자증권을 규탄하며 기자회견을 하고 있다. 연합뉴스

영국, 노후화된 석탄발전에 신규 투자 중단· 세금 높여 탈석탄 유도 영국은 2008년 이미 기후변화법을 제정해 장기적으로 온실가스 감축해나간다는 계획을 세워두고 있었다. 특히 온실가스 배출량의 상한선을 정해 관리하는 제도를 도입했다. 그 결과 신재생에너지 의무할당 등 저탄소 에너지 기술 개발과 보급 지원 위한 법적 근거가 마련됐다. 2013년에는 에너지법을 개정해 탄소가격하한제를 도입해 배출권거래제에 따른 탄소 가격이 정부가 정한 최저 탄소 가격보다 낮은 경우 차액을 세금을 내도록 했다. 일종의 온실가스 감축을 위한 유도책으로, 탄소 배출량이 많은 석탄발전 감축에 큰 영향을 한 것으로 평가받는다. 2013년 기준 영국의 석탄발전소는 전력 생산의 약 40%를 담당해 한국의 현재와 유사한 상황이었다. 당시 영국 석탄발전소의 평균 연령은 45년 가량으로 노후화돼있어 환경 규제 대응을 위해서는 추가 설비 투자가 필요했는데 이런 투자는 경제적으로 타당하지 않다는 평가가 이어졌고, 재생에너지와 가스발전의 비중이 확대되면서 탈석탄의 흐름이 굳어져갔다. 2015년 11월 영국 정부는 탄소 포집·저장 기술을 사용하지 않는 총 25GW 규모의 석탄화력발전소를 2025년까지 단계적으로 퇴출하겠다고 발표했다. 2019년 탄소중립을 선언한 영국 정부는 올해 4월 2030년 감축 목표를 상향 조정하면서, 탈석탄 시점을 2024년 10월로 앞당겼다. 현재 남아있는 석탄화력발전소는 4.53GW 총 3기로 2024년까지 폐지가 가능할 것이라는 분석이다. 미국, 주 정부마다 탈석탄 방법 고민…“한국 지자체도 노력해야” 연방 정부가 공식적으로 탈석탄 연도를 선언한 적은 없지만, 올해 취임한 조 바이든 대통령은 2035년까지 발전 부문의 탈탄소화를 선언한 바 있다. 미국은 오바마 정부 이후 꾸준히 탈석탄 추세가 이어져왔다. 특히 트럼프 정부에서는 석탄 규제를 완화하겠다고 밝혔지만 오바마 첫번째 임기 4년보다 트럼프 집권 2년 동안 더 많은 석탄화력발전소가 퇴출된 것은 석탄화력발전소의 경제성이 자연 하락하고 있다는 증거로 꼽힌다. 특히 미국 사례에서는 주 정부의 노력을 주목할 만하다. 온실가스 감축 목표에 이르기까지의 방법을 주 정부의 재량에 맡기고 있다. 2016년 오리건주는 ‘청정전력과 석탄전환법’을 제정해 석탄발전을 통한 전력의 판매를 2030년부터 금지했다. 미국 최초의 탈석탄법이었다. 당시 오리건주의 마지막 석탄발전소가 2020년 폐쇄가 확정된 상황이어서 가능했다. 콜로라도주는 2040년까지 재생에너지 100% 전환을 목표로하는 로드맵을 2019년에 수립했다. 석탄발전 노동자와 피해 지역 대상으로 직무전환교육과 보조금 제공을 명시했다. 콜로라도주 최대 발전사 엑셀에너지는 석탄발전소 2기(441㎿) 폐쇄시기를 2027~2028년으로 앞당겼다. 뉴멕시코주는 석탄발전 폐지로 발생할 전환 비용을 조달하기 위해 채권 발행 등 증권화를 허용하는 에너지전환법을 2019년에 제정했다. 조달 자금의 일부는 반드시 전환 비용에 사용하도록 했다. 뉴멕시코뿐 아니라 위스콘신, 미시간 등에서도 이와 같은 제도를 법제화했고 인디애나, 캔자스, 미주리, 미네소타주에서도 관련 법안이 발의됐다. 아리조나주는 발전사들이 자발적으로 석탄을 태우지 않는 결정을 했다. 태양광 잠재량이 높은 지역적 특성으로 발전사 스스로 재생에너지로의 전환에 나서고 있다. 올해 기준 4개의 발전소 9기의 발전기(2.96GW)가 운영중이었는데 2032년 이내 5기가 폐쇄된다. 이 단체는 “미국의 사례는 석탄의 대기오염과 기후변화 악화 비용을 드러내 석탄과 재생에너지와 공정하게 경쟁하도록 한다면 석탄발전의 경제성 하락은 거부할 수 없는 시대적 흐름이라는 사실을 보여준다. 한국 지방자치단체들이 고유한 상황에 맞게 자체적인 탈석탄 정책을 개발하려는 노력을 진행 한다면 훨씬 더 빨리 탈석탄 목표에 다가설 수 있을 것”이라고 지적했다. 최우리 기자 ecowoori@hani.co.kr

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